新修《行政诉讼法》对我省依法行政的影响

省高级人民法院副院长谢商华

（201５年9月6日）

　　2014年11月1日，全国人大常委会第十一次会议审议修改了《中华人民共和国行政诉讼法》，为了正确适用新行政诉讼法，最高人民法院出台了《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，新修法和司法解释于今年5月1日同日实施。在此，我结合新修法实施后四川法院行政诉讼情况，就新修法对依法治省产生的深远影响，作一简要报告。

　　一、新修法实施后的行政诉讼情况和特点

　　1、简况:今年新修法及适用司法解释实施的首日即5月1日，恰逢中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》的施行，即三个规定同日实施。新修法实施的第一个月，全国法院行政案件登记立案29924件，同比上升221%；我省行政案件收件1593件，立案1552件，与去年501件同比上升209.78%，与全国情况基本持平，相对我省去年收案情况同比呈“井喷式”增长。增幅在300%以上的地区有：雅安地区1477%、攀枝花地区上升1100%、绵阳、达州、宜宾等地区均在300%以上。引起行政诉讼案件增长原因可能是多方面的，主要原因应当是新修法落实四中全会关于加强诉权保护、推行立案登记制产生的直接影响。

　　2、特点：新修法实施后，四川新收行政诉讼案件的突出特点是涉众涉稳的土地房屋征收拆迁类、申请政府信息公开类和以省政府为被告的案件上升幅度明显。

　　一是涉历史遗留、政策性、重大自然灾害（主要是地震）、库区移民安置、征地安置补偿等行政纠纷，起诉量大幅增加，且涉案人数众多，并相对集中在灾区和国家重点建设项目地区的雅安、攀枝花、成都、宜宾等地。如雅安地区登记立案比去年9件上升了142件，目前尚有1000余人因征地安置补偿、移民搬迁等问题向法院提起诉讼。宜宾屏山县国家重点建设工程向家坝水电站库区移民涉及屏山县老县城和其他六个乡镇，移民人口近6万人，目前已经有13人向法院提起行政诉讼，要求撤销安置方案，潜在涉诉人员达1万余人。

　　二是涉民生利益、政府信息公开类案件增长明显，占受案比例大。成都、泸州、南充的信息公开案件量较多，增幅达120.75%。大多信息公开案件原告的实质目的是解决土地、房屋安置补偿等问题。

　　三是行政争议的实质诉求涉及民事权利的较多，行政争议内容涉及土地承包经营权、宅基地使用权、集体土地建设用地使用权、国有土地使用权、房屋所有权等民事权利争议，集团诉讼、群体性诉讼的情况比较突出，表现为以村集体经济组织、村民或居民的个人及家庭联合诉讼等。

　　四是省政府作被告的案件从无到有。过去省政府被诉的案件，因种种原因，人民法院未予受理，而这一个月，全省法院共受理省政府作被告的案件共计27件，其中，成都26件，广安1件。主要是原告请求撤销行政复议决定15件、起诉不履行法定职责10件（确认不履行复议职责7件、不履行裁决职责3件）、申请政府信息公开2件。

　　二、新修法带来的变化对法治政府建设的影响

　　新修法带来的变化对法治政府建设必将产生大而深远的影响，主要有:

　　1、行政诉讼法立法目的从维护和监督到监督等三个方面的变化，要求人民法院对行政行为的司法监督力度进一步加强。

　　修改后的《行政诉讼法》把解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权作为立法宗旨，加强了诉权保护，强调依法受理行政案件，明确对不依法立案的责任追究，推行立案登记制后，当事人的起诉更加方便，更少遇到阻碍，可以预判如果行政复议等行政程序不能很好发挥实质解决纠纷的功能，大量行政纠纷将会进入诉讼程序。一旦进入司法程序，法院必须应原告诉请，依法审理被诉行政行为是否合法合理，灵活解决的弹性空间将被大大压缩。

　　2、司法审查对象从具体行政行为到抽象行政行为、从单方行为到双方行为等的诸多变化，要求绝大多数的行政行为要接受司法的最终审查。

　　新修法实施之前，我省行政诉讼案件已经涉及40多个行政管理领域。修改后的《行政诉讼法》扩大了受案范围，今后必定将会有更多新的行政管理领域的行政行为被诉至法院。其一是新修法将司法审查对象由具体行政行为改为行政行为，规定原告可以在对行政行为提起诉讼时，一并请求对该规章以下规范性文件进行审查，这就要求行政机关要严格依法制定规范性文件，不得出台突破法律底线触及法律红线的红头文件。其二是明确规定对政府的征收、征用决定及其补偿决定等均可起诉，把政府特许经营和土地房屋征收补偿等行政协议纳入司法审查范围，对行政不作为的监督范围进一步扩大，明确规定法律、法规、规章授权组织作出的行政行为要接受审查。这些规定要求司法对绝大多数的行政行为都要予以审查监督，对行政机关是挑战，对法院同样是挑战。

　　3、从行政机关出庭应诉到行政机关负责人出庭应诉等的变化，要求行政机关把应诉工作作为依法行政工作的组成部分。

　　新修法规定了被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。此规定有利于解决老百姓“告官不见官”的问题，有利于实质化解行政争议，同时有利于行政机关及时发现问题，提高行政执法水平。

　　4、从对行政机关的处罚到对行政机关负责人处罚等的变化，反映加大了对行政机关不尊重司法的惩戒力度。

　　新修法有四个法条对妨碍司法机关依法行使职权、藐视法庭权威和拒不履行生效判决裁定作出了惩戒性规定，如规定对妨碍诉讼的主要负责人可以罚款、拘留；对被告拒不到庭或中途退庭的可以公告，并可以建议处分主要负责人或者直接责任人员；对拒不履行判决裁定调解书的，可以对行政机关的负责人罚款、拘留。

　　5、从合法性审查到合理性审查等的变化，对行政机关依法行政提出了更高要求。

　　新修法要求对被诉行政行为进行全面深入审查，不仅要求对行政行为的合法性进行审查，而且要求对行政行为的合理性进行审查，将合法但明显不当的行政行为作为可撤销的情形；不仅要求对行政行为实体合法性进行审查，而且要求对行政行为程序合法性进行审查，程序轻微违法，即使对原告权利不产生实际影响，也要确认违法。

　　举例：以游怀清诉眉山市东坡区人民政府不作为案为例，关注行政诉讼法对依法行政的要求：

　　游怀清于2013年12月17日向东坡区大石桥街道办事处寄送《政府信息公开申请表》，申请书面公开征收申请人房屋的拆迁许可文件、申请人与东坡区大石桥街道办事处签订的《房屋拆迁安置补偿协议》，因大石桥街道办事处收到上述申请后，未在规定期限内作出答复，游怀清于2014年1月20日向东坡区政府寄送了行政复议申请，东坡区政府在法定期限内既未作出是否受理的决定，也未作出行政复议决定。游怀清遂提起行政诉讼，请求依法确认东坡区政府不履行行政复议职责违法。

　　本案涉及三方面当前行政案件中具有代表性的问题：一是原告本案实质诉求是解决房屋拆迁安置补偿问题，二是其通过申请政府信息公开和行政复议，要求行政机关履行相应职责，三是其行政机关未依法履行职责引起不必要的行政争议并被判决败诉。

　　眉山市中级法院经审理认为，东坡区政府依法是本案行政复议申请的行政复议机关，具有行政复议的法定职责。《政府信息公开条例》第三十三条第二款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。根据《行政复议法》第十七条第一款规定，东坡区政府收到游怀清的行政复议申请后，应当在5日内进行审查，若决定不予受理，应当书面告知申请人。但东坡区政府在法定期限内未作出是否受理的决定，属不履行法定职责的行为，故游怀清主张东坡区政府不履行行政复议的法定职责的诉讼理由成立。遂判决东坡区政府应于判决生效之日起5日内对游怀清的行政复议申请审查决定是否受理。该案一审宣判后，原被告在法定期限内均没有上诉，判决已发生法律效力。

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